Международное право. «Проблемы реформирования оон» - Доклад

На протяжении последних десятилетий государства-члены ООН пытаются реформировать эту структуру. Практически все международные игроки согласны с необходимостью проведения реформ ООН. Однако между ними нет согласия в том, к каким результатам должна привести эта реформа.

Неправительственные организации призывают к большей демократичности и открытости, технократы - к большей продуктивности и эффективности, отдельные государства - к большему учету их интересов, глобалисты - к созданию на базе ООН общемирового правительства, а консерваторы - к большей самостоятельности отдельных государств.

Историк Энди Найт\Andy Knight, автор книги "Изменяющиеся Объединенные Нации"\A Changing United Nations: Multilateral Evolution and the Quest for Global Governance, отмечает, что с момента своего создания ООН оказалась в малоприятной ситуации: во многих политических сферах ее деятельность была парализована. Причиной этого, в частности, стала Холодная война и вялотекущий политический конфликт между США и СССР. ООН в то время была не в состоянии сыграть действенную роль в разрешении политических и военных кризисов. В частности, ООН оказалась бессильной во время "берлинского" (1948-1949) и "кубинского" (1962) кризисов, когда США и СССР оказались на грани ядерной войны. Именно тогда появились первые предложения о реформе ООН. И тогда же Генеральные Секретари ООН начали проводить реформы своего Секретариата (подобные реформы, например, проходили в 1953-1956, в 1964-1966, в 1974-1977, в 1985-1986 годы и т.д.). Иоахим Мюллер\Joachim Müller, автор исследования "Реформирование ООН: Тихая Революция"\Reforming the United Nations: The Quiet Revolution, пришел к выводу, что реформы 1950-1960-х годов особых результатов не дали. Он отмечает, что реформаторские идеи часто просто "забалтывались" в многочисленных комиссиях и комитетах, образованных ООН для поиска вариантов реформирования.

В 1970-е годы ООН стала объектом частой критики, прежде всего, со стороны Вашингтона. США открыто критиковали ООН за бюрократизм, раздутый штат, неумение и нежелание решать наиболее болезненные вопросы современности, а также за то, что ООН часто действовала в интересах СССР и стран социалистического лагеря (ныне тональность критики практически не изменилась). В начале 1980-х годов при президенте Рональде Рейгане\Ronald Reagan США предприняли ряд шагов, в частности, заморозили перечисление своих взносов в бюджет ООН, чем поставили организацию на грань банкротства, и отказались участвовать в работе ряда структур ООН, таких как ЮНЕСКО\UNESCO.

Отношение США к ООН несколько изменилось в 1991 году после распада СССР и, особенно, после нападения Ирака на Кувейт. Президент Джордж Буш-старший\George Bush прибег к помощи ООН, чтобы законодательно оформить создание антииракской коалиции и обеспечить международную поддержку военной операции по освобождению Кувейта. После этого начался краткий "медовый месяц" ООН и США. В 1992 году Генеральный Секретарь ООН Бутрос Бутрос-Гали предпринял попытку очередной реформы - он уволил 14 высокопоставленных функционеров и уничтожил дюжину агентств и подразделений. Гали жаловался, что он пытался извлечь зерно истины из 22-х противоречивых проектов реформ. Однако и эти реформы достаточно быстро сошли на "нет", как считается ныне, прежде всего, из-за сопротивления бюрократии ООН.

В середине 1990-х годов Администрация Билла Клинтона\Bill Clinton начала погашать долги США перед ООН, а американские войска стали принимать участие в гуманитарных и миротворческих операциях, проводимых под эгидой ООН. Однако после того, как во время гуманитарной операции ООН в Сомали, которую поддерживали американские спецподразделения, за один день погибли 18 солдат США, в американском обществе и среди американских законодателей резко уменьшилось число сторонников поддержки подобных операций ООН. В результате, в 1996 году, когда проходили выборы нового генерального секретаря ООН, администрация Клинтона предприняла все возможные шаги для того, чтобы не допустить переизбрания на этот пост Бутроса Бутроса Гали. В этом не было ничего нового: первый Генеральный Секретарь ООН, норвежец Тригве Ли ушел в отставку в середине своего второго срока, поскольку СССР отказался сотрудничать с ним.

Критики ООН припоминают многие серьезные промахи этой организации, допущенные в течение прошлого десятилетия. В 1994 году ООН не смогла предотвратить геноцид в Руанде, а чуть позже - остановить жестокую войну в Конго, несмотря на то, что Совет Безопасности ООН принял соответствующую резолюцию (более того, гуманитарная помощь, оказываемая по каналам ООН, также запоздала и распределялась неумело). Миротворцы ООН (голландский контингент) стали свидетелями геноцида мусульман в Сребренице (1995 год), хотя именно эта деревня ранее была названа ООН "убежищем" для беженцев, спасавшихся от ужасов гражданской войны в бывшей Югославии. Десятки резолюций Совета Безопасности ООН не выполнялись и не выполняются многими странами. ООН, крайне озабоченная нераспространением ядерного оружия, продемонстрировала свое бессилие, когда атомная бомба появилась у Индии, Пакистана и, возможно, Израиля.

При президенте Джордже Буше-младшем отношения ООН и США еще более осложнились. США восприняли как пощечину, что в 2001 году они лишились места в Комиссии ООН по правам человека, которую возглавила Ливия, давно входившая в число государств-изгоев (она обвинялась в поддержке международных террористических групп и массовых нарушениях прав человека). Всеобщая Декларация Прав Человека была создана большой группой специалистов из разных стран мира, однако "мотором" этой группы была вдова президента Рузвельта - Элеонор Рузвельт. В американской политической традиции общепринято, что главная заслуга создания и принятия этого уникального документа принадлежит США. Кроме того, США постоянно называли права человека одним из главных приоритетов своей внешней политики. Впрочем, США не протестовали, когда в 1970 году эту влиятельную комиссию возглавлял Иран, в 1975 году - Пакистан, в 1981 году - Бразилия - страны, чья репутация в этой сфере не может считаться идеальной. Необходимо отметить, что Ливия выражала недоумение тем фактом, что соблюдению прав человека ее учат державы, имеющие колониальное прошлое и начинавшие войны. В 2002 году США также отказались участвовать в работе Международного Уголовного Суда, созданного под эгидой ООН.

Конфликт ООН и США перешел в новую фазу после начала иракского кризиса в конце 2002 года. Несмотря на то, что большинство членов Совета Безопасности ООН выступали против вторжения США в Ирак, война все-таки началась. Это стало еще одним доказательством неспособности ООН добиваться конкретных политических результатов. В феврале 2003 года в Конгресс США\US Congress поступил законопроект, согласно которому США будут приостанавливать финансирование любой комиссии ООН, в которой председательствует страна, включенная Госдепартаментом в список террористических государств. Кроме того, законопроект предусматривает отмену расходов на участие любой делегации США в работе этих комиссий до тех пор, пока для руководства в ней не будет выбрана более подходящая страна. В июне 2005 года Конгресс начал обсуждать проект иного закона, согласно которому взнос США в бюджет ООН в 2008 году будет сокращен наполовину, если ООН не будет реформирована.

Необходимость реформы ООН стала особенно очевидной после скандала "Нефть в обмен на продовольствие". Выяснилось, что ряд высокопоставленных сотрудников ООН наживались на этом. В числе подозреваемых оказался и сын Генерального Секретаря ООН Кофи Аннана. В результате, в марте 2005 года Аннан опубликовал план реформы ООН (впервые он призвал к реформам в 1997 году, сразу после вступления в должность, но его порыв к конкретным результатам не привел). Кроме того, в последние годы высокопоставленные функционеры ООН были замешаны в финансовых махинациях, в ООН процветал фаворитизм и даже совершались сексуальные преступления.

В 2005 году Госдепартамент США сформулировал ряд ключевых приоритетов реформы ООН. В числе них, например, управленческая, бюджетная и административная реформа, которая "необходима для того, чтобы государства-члены получали наибольшую пользу от ресурсов, и чтобы сотрудники ООН соблюдали высшие стандарты этичного поведения и подотчетности". В частности, предлагается, что среди сотрудников ООН должен быть внедрен и строго исполняться жесткий кодекс этики, внутренний надзор должен быть более независимым (необходимо создать независимый контролирующий орган), необходимо подтвердить право и обязанность Генерального Секретаря отказывать в иммунитете, чтобы действия сотрудников ООН, подозреваемых в совершении преступлений, могли полностью расследоваться и виновные привлекались к ответственности. Ныне ситуация складывается следующим образом: бюджет ООН определяется на Генеральной Ассамблее, но конкретное распределение расходов происходит под покровом тайны в скромном Консультативном комитете по административно-бюджетным вопросам. Даже в случае острой необходимости Генеральный Секретарь ООН не имеет технических возможностей добиться необходимого перераспределения ресурсов.

Профессор Рут Веджвуд\Ruth Wedgwood, руководитель Программы международного права и международных организаций Университета Джонса Хопкинса\International Law and Organizations Program at the School for Advanced International Studies at Johns Hopkins University, отмечает, что система кадрового обеспечения ООН полностью вышла из строя. В настоящее время ООН работает по системе постоянных контрактов, но допускает к сдаче вступительных экзаменов только тех, чья национальность "недостаточно представлена" в той или иной конкретной профессиональной сфере. Существует ограничение по возрасту - 32 года, поэтому даже самый блестящий (но слишком молодой) специалист может быть не принят на работу. Система постоянных контрактов не позволяет организации принимать на работу новых сотрудников. В ООН предусмотрен обязательный выход на пенсию по достижении 62-х летнего возраста, в результате многие профессионалы вынуждены уходить.
США также поддерживают реформу Совета Безопасности (СБ) ООН, в том числе и увеличение числа его участников. В июле 2005 года появился проект резолюции о расширении Совета Безопасности, авторами которого стали Бразилия, Германия, Индия и Япония, которые активно добиваются постоянного членства в Совете Безопасности. Предлагается увеличить численность участников этого органа (с 15-ти - до 25-ти), в том числе должны появиться 6 новых постоянных членов (ныне их пять: США, Россия, Китай, Великобритания и Франция, которые обладают правом "вето") и четыре непостоянных. Постоянные места в СБ должны быть распределены по географическому принципу: по два государства из Азии и Африки, по одному - из Европы и Латинской Америки. Госдепартамент отмечает, что потенциальные члены СБ должны отбираться на основе ряда критериев: приверженность демократии и защите прав человека, масштабы экономики, население, военный потенциал, опыт борьбы с терроризмом и пр. США ныне критикуют за то, что Вашингтон пытается торпедировать этот проект, путем предложения большого числа поправок и дополнений.

Существует теория, согласно которой неудачи ООН во многом были предопределены в момент создания этой организации. Изначально она конструировалась, как децентрализованная структура, власть в которой распределялась между Секретариатом и специализированными агентствами. Историк Гэри Б. Остроуэр\Gary B. Ostrower, профессор Университета Альфреда\Alfred University, отмечает, что с годами система ООН стала охватывать гораздо более широкий спектр агентств, фондов, программ и мероприятий, чем могли себе представить основатели этой организации. Многие из этих групп имеют собственные органы управления и источники финансирования. Каждая обладает определенной автономией. Децентрализованный характер системы помог отделить функциональную и гуманитарную работу ООН от политических дебатов. С другой стороны, Генеральные Секретари ООН утратили многие рычаги, позволявшие им руководить всей системой, а функции многих подразделений ООН пересекаются. Их сотрудники тратят массу сил и энергии на подковерную борьбу за влияние, сообщает

Константин Гончаров

3677 0

Дискуссии о реформировании ООН, которые ведутся уже не один год, на юбилейной 70-й сессии Генассамблеи, в контексте событий в Украине и Сирии, приобрели особое звучание.

С высокой трибуны ООН юбилейной сессии Генассамблеи все громче звучат призывы преобразования организации, которая занимается мировой безопасностью. В частности, большинство стан, выступают за расширение Совета безопасности ООН как в части постоянных, так и непостоянных членов, для обеспечения справедливой географической представленности всех регионов в этом органе. Также одним из ключевых вопросов является реформирование системы миротворчества, которая должна претерпеть фундаментальные изменения, чтобы соответствовать вызовам современности. Кроме того, одной из центральных тем в вопросе реформирования Совбеза стала недавняя инициатива Франции по ограничению в использовании права вето странами-постоянными членами.

Сегодня в состав Совбеза входят 15 членов: пять постоянных - США, Китай, Великобритания, Франция и Россия - и десять, заседающих по два года, непостоянных членов (пять из них ежегодно меняются). Страны из постоянной пятерки - союзники по Второй мировой войне – могут применять санкции против тех или иных государств, а, в случае необходимости, прибегать к военному принуждению. Каждый из пяти постоянных членов обладает правом вето и фактически может заблокировать любое решение Совета безопасности ООН.

Германия и Япония, которые, по объему отчислений в ООН, являются вторым и третьим донорами после США, утверждают, что они заслуживают постоянного места в Совбезе. Еще в 2004 году эти страны вместе с Индией и Бразилией объединились в так называемую «Группу четырех» (G4), заявив о своем стремлении получить постоянное место в СБ, структура которого, по их мнению, со времен окончания Второй мировой войны устарела и не отражает реальной расстановки политических сил в мире.

Действительно, в последний раз реформа Совбеза ООН проводилась в 1963 году, тогда его состав увеличился с 11 до 15 стран. Наконец, в 2014 году было принято решение о создании рабочей группы для изучения вопроса расширения совета за счет постоянных и непостоянных членов.

В ходе 70-й сессии Генассамблеи ООН в Нью-Йорке стремление расширить Совет безопасности Германия подтвердила снова. На встрече с коллегами из Бразилии, Индии и Японии канцлер ФРГ Ангела Меркель заявила о необходимости изменения в структуре Совбеза, которые «отражают реальное распределение сил во всем мире». «Нам нужен новый метод работы, чтобы решать проблемы», - сказала она.

«В настоящее время не только мы вчетвером, но и многие другие страны не согласны со структурой и методами работы Совбеза. Мы хотим создать современную рабочую структуру СБ, которая соответствует XXI веку», - добавила она.

Канцлера Германии в своем выступлении поддержал американский лидер. В том числе, президент США Барак Обама предложил включить в Совбез, как минимум, одного представителя африканского континента. Обама также подчеркнул, что для того, чтобы орган продолжал быть эффективным, он должен учитывать «все различные тенденции» последних десятилетий. «США поддерживают концепцию модификации структуры Совета Безопасности ООН. Я думаю, что в принципе в Совете безопасности должен быть, по крайней мере, один представитель от Африканского континента, а также представители других регионов мира и некоторых других усилившихся держав», - заявил он.

Отсутствие в СБ ООН представителей Африки давно вызывает недовольство на Африканском континенте, о чем в ходе выступления на Генеральной ассамблее ООН заявил, в частности, президент ЮАР Джейкоб Зума. «Практически не было достигнуто прогресса относительно намерений глав государств и правительств в 2005 году о реформе Совета Безопасности ООН. Этому нет оправданий, и несправедливо, что более миллиарда человек на Африканском континенте до сих пор исключены из постоянных членов главной структуры ООН, принимающей решения - Совбеза», - сказал он.

Любопытно, что и президент Российской Федерации Владимир Путин заявил о готовности обсуждать изменения в организации: «Россия, как одна из стран-учредительниц ООН, заинтересована в укреплении этой универсальной организации. Мы понимаем, что мир меняется, и мы готовы на основе широкого консенсуса со всеми членами организации говорить и о развитии самой организации, но, не подвергая сомнениям ее универсальность, ее принципы работы».

Пересмотр архитектуры ООН

Не остался в стороне от всеобщих призывов к изменениям в ООН и президент Украины Петр Порошенко. На саммите по вопросам миротворчества он заявил, что ради сохранения мира и укрепления деятельности ООН необходимо провести ее реформирование. По мнению украинского президента, прочным основанием для таких изменений могли бы стать последние инициативы генерального секретаря ООН, в частности, относительно всеобъемлющего пересмотра архитектуры ООН по поддержанию и строительству мира, а также доклад независимой группы высокого уровня по миротворческим операциям.

Собственно, главным изменением, которое предложил Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун в своем 139-страничном докладе относительно реформирования миротворческой деятельности, должна стать скорость, с которой после решения Совбеза будут разворачиваться миротворческие силы. Для этого в распоряжении ООН должны появиться части постоянной готовности. Генсек ООН считает, что необходимо внести фундаментальные изменения в миротворческие операции, чтоб они соответствовали вызовам сегодняшнего и завтрашнего дня.

Пан Ги Мун призвал ООН в целом сосредоточиться на предотвращении конфликтов и посреднических усилиях, что, по его мнению, уже само по себе избавит от необходимости проведения дорогостоящих миротворческих операций. Что касается самих миротворцев, то, по словам генсека, «нам нужно изменить то, как мы планируем и проводим миротворческие операции ООН, чтобы они были более мобильными, гибкими и более подотчетными перед странами и людьми, охваченными конфликтом».

В качестве решения этой задачи в его докладе предусмотрена выработка к началу следующего года плана развертывания в любой части света «полностью функциональных» сил быстрого реагирования для защиты гражданских лиц в течение 2-3 месяцев после того, как СБ ООН принимает решение о направлении миротворцев. Для этого в распоряжении ООН должны находиться подразделения, готовые к немедленной отправке.

Также Пан Ги Мун призвал к созданию нового глобального механизма, «который позволит справляться с вызовами в области мира и безопасности». На это, в частности, должно быть направлено «укрепление партнерства между ООН и Африканским союзом».

Назревшая необходимость

Дипломат, эксперт «Майдана закордонных справ» Александр Хара считает, что необходимость реформирования ООН назрела уже давно. «В целом система ООН сейчас не себя оправдывает, так как за 70 лет ситуация в мире изменилась. Уже нет блокового противостояния, основанного на идеологии, хотя, с другой стороны, можно сказать, что есть свободный мир, демократические страны и кучка авторитарных стран с кровавыми режимами, такие как Сирия и Россия», - уверен дипломат.

«Не следует забывать, что РФ за последние 20 лет вела войны как за рубежом, так и на своей территории. И до сих пор Чечня и Дагестан находятся в особом режиме, где постоянно проходят так называемые контртеррористические операции. Также в современном мире появилось много негосударственных игроков, террористических сетей и других подобных организаций, которые представляют угрозу безопасности мира и отдельным странам. То есть мир изменился, но механизмы, которые были заложены в 1945 году, не совсем соответствуют реалиям», - говорит он.

В этой связи, необходимость реформирования Совета безопасности ООН, органа, который отвечает за поддержание мира и безопасности, и является единственной структурой, решения которой обязательны для исполнения, назрела давно. В то же время, по мнению дипломата, есть ряд других отраслевых органов и судов, которые тоже нуждаются в реформировании, чтобы отвечать вызовам современности.

«ООН не справляется с новыми вызовами и угрозами в сфере безопасности, мировой экономики и выравнивании экономической несправедливости, глобальным потеплением и другими вещами. Но, с другой стороны, в настоящее время не видно, чтобы страны были готовы кардинально изменить эту систему», - отмечает Александр Хара.

Запоздалая реакция ООН

Часто это приводит к тому, что конфликты, которые пытается разрешить ООН, «к сожалению, заканчиваются замороженными стадиями, после чего снова возобновляются», отмечает директор военных программ Центра Разумкова Николай Сунгуровский. «Грубо говоря, от вмешательства ООН никому не становится легче», - подчеркивает он.

«Здесь необходим поиск инструментов. Альтернатив можно предлагать множество, вопрос в том, кто их выдвигает, и какие интересы при этом преследует. Как пойдет сложение этих стратегий в некую единую стратегию - вопрос открытый. Желательно было бы, чтобы внимание органа безопасности, которым является Совет безопасности, было сосредоточено не на урегулировании конфликтов, а на процессе их эскалации, то есть на ранних этапах возникновения таких конфликтов», - считает Сунгуровский.

Без этого, по его мнению, любые действия ООН будут запаздывающими, что негативно отразится и на разрешении того или иного конфликта. «Реформировать необходимо процедурную часть, которая заключается в лучшем кризисном менеджменте, лучшем планировании операций», - отмечает он.

Что же касается темы расширения членства в Совете безопасности, по словам военного эксперта, это очевидные вещи, поскольку сейчас на первые роли вышли страны Юга. Страны Севера и Запада, в основном, финансируют миротворческие миссии, а живую силу предоставляют, в основном, Южная Африка и Азия. Учитывая же, что Германия является одним из основных ведущих стан ЕС, то есть субъектом, который оказывает глобальное влияние на всю систему безопасности, она также должна войти в состав постоянных членов Совбеза ООН.

В свою очередь, политолог Тарас Чорновол отмечает, что в контексте реформирования ООН как структуры, ей необходима большая императивность принимаемых решений, требующих безусловного выполнения. «Чтобы возросло значение решений Генеральной ассамблеи ООН, они в некоторых вопросах должны достичь императива», - считает он.

В этой связи, эксперт прогнозирует, что может быть пересмотрена уставная позиция относительно того, что «если решение во время голосования на Генассамблее набирает квалифицированное большинство (две трети или три четверти стран – об этом можно спорить), то в таком случае, оно становится императивным, по типу того, которое принимается Советом безопасности ООН».

«То есть, если страна заблокировала своим вето решение на Совете безопасности, можно провести это решение через Генассамблею, и оно вступит в полный императив, а не будет иметь консультативный, совещательный статус. Эти вещи серьезно рассматриваются, и Украина на них настаивает», - утверждает политолог.

Кроме того, эксперт указывает на необходимость возрастания роли и влияния ООН в зонах конфликта. В частности, усиления участия ООН в миротворческих организациях, упрощение системы направления миротворческих контингентов и пересмотр того, как должен оформляться мандат на выполнение миротворческих операций. То есть, в мандат миротворческих сил, по мнению Чорновола, должны закладываться большая жесткость и большие права.

Право вето или лицензия на убийство

Собственно, относительно злоупотреблений правом вето, этот вопрос поднимает постоянный член Совета безопасности ООН – Франция. В частности, ее последняя инициатива предполагает не пользоваться право вето в случаях, связанных с массовыми жертвами.

Идеи Франции готовы поддержать более 100 стран ООН. Украина же, в свою очередь, и вовсе выступает за постепенное ограничение права вето в ООН. «Украина выступает за постепенное ограничение права вето с дальнейшей отменой этого права. Право вето не должно стать актом прощения за преступления», - заявил президент Украины Петр Порошенко, намекнув на злоупотребления этим правом российской стороной.

В администрации президента Украины допускают, что в ближайшие дни в рамках сессии Генеральной ассамблеи ООН может быть принята резолюция относительно ограничения права вето для постоянных членов Совета безопасности.

«Об этом говорят уже все, кому не лень, конечно кроме некоторых из тех стран, которые являются постоянными членами Совета безопасности ООН. Президент Порошенко кстати и сказал, что в вопросах, касающихся массового уничтожения людей, право вето является лицензией на убийство. Однако, пока сделать такую ​​реформу не удастся, она будет заблокирована, по крайней мере, Россией, возможно - Китаем», - считает Тарас Чорновол.

Такого мнения придерживается и дипломат Александр Хара. По его мнению, лишить права вето Россию или Китай вряд ли удастся. «Теоретически лишить права вето постоянных членов ООН, конечно, возможно. Но в реальности – нет. Потому что тогда самим членам, обладателям права вето, нужно будет самоограничиться, чтобы не применять такое право, и я не вижу такой возможности со стороны РФ», - отмечает он.

«В случае с Россией, она изменила свое законодательство и, если раньше был примат международного права над национальным, то сейчас - наоборот. То есть, Россия не считает себя обязанной выполнять международные обязательства», - говорит дипломат.

«Соглашения или конвенции, она будет выполнять лишь выборочно, и то, если это будет отвечать национальным интересам. То есть, как это видит Путин и его окружение», - добавил эксперт.

В свою очередь, директор военных программ Центра Разумкова Николай Сунгуровский убежден, что механизм использования вето окончательно себя не изжил. «Для того, чтобы нивелировать каким-то образом негативные вещи, связанные с тем, что одна страна ветирует весьма чувствительные вопросы по предотвращению и реагированию на конфликты, есть процедура, предусмотренная Генеральной ассамблей ООН в резолюции 377. Она называется «Единство на пользу мира» от 1950 года. Там предусмотрено, что в случае, если работа Совета безопасности блокируется ветированием одной из стран-постоянных членов какого-то вопроса, этот вопрос может быть рассмотрен Генеральной ассамблеей. И в приложении к этой резолюции расписана достаточно подробно процедура, как это делается», - отмечает он.

По его мнению, Украине как раз и нужно было воспользоваться этим механизмом, а не дожидаться, пока будет реформирован Совет безопасности и Россию там лишат права вето.

Константин Гончаров

Если вы заметили ошибку, выделите ее мышкой и нажмите Ctrl+Enter